| ⋄ In Deutschland sind nicht nur die Kassen der Pflege- und Krankenversicherung leer, es fehlt auch an Pflegekräften. ⋄ Mit dem Triple-Win-Programm wirbt Deutschland daher seit einigen Jahren in der kapitalistischen Peripherie um Pflegekräfte. ⋄ Tine Hanrieder und Leon Janauschek untersuchten in der Review of International Political Economy, ob es Ethical Recruitment gibt oder ob Deutschland damit den Brain Drain befördert. ⋄ Sie beschrieben das deutsche Modell als liberalen Extraktisvismus, der auf die individuellen Rechte der Arbeiter*innen pocht, während er die kollektiven Rechte nach Carearbeit in der Peripherie ignoriert. ⋄ Durch bilaterale Arbeitsabkommen erhalten die Sendestaaten keine Kompensation für geleistete Ausbildung, während gleichzeitig die Arbeitskräfte vor Ort fehlen. |
Die COVID-Pandemie hat vielen Menschen wieder ins Bewusstsein gerufen, wie wichtig der Gesundheitssektor für die Gesellschaft ist. Dass allerdings der landesweite Applaus nicht reichen würde, wurde schnell kritisch geäußert. Die Arbeitsbedingungen mit Schichtdienst, zu wenigen Stellen pro Patient und eher geringen Löhnen hat dazu geführt, dass der Beruf seit Jahren kaum noch attraktiv für junge Menschen ist. Die Lücke zwischen benötigten Stellen und freien Arbeitskräften wächst beständig.
Daher wirbt die Bundesregierung seit mehreren Jahren um ausländische Fachkräfte. Inwiefern es dabei wirklich so etwas, wie ein Ethical Recuitment gibt oder ob die Abwerbung dieser Arbeiter*innen nicht einen Brain Drain von der Peripherie in die Zentren verursacht, erörterten Tine Hanrieder und Leon Janauschek in der Review of International Political Economy.
Brain Drain, Ethical Recruitment und Care-Extraktivismus
Das Phänomen des Brain Drain wird schon seit Jahrzehnten ausgiebig in den Wissenschaften der internationalen Politik und Ökonomie diskutiert. Der Begriff bezeichnet das strukturelle oder gezielte Abwerben von Intellektuellen, Führungskräften und Facharbeiter*innen aus peripheren Ländern. Bewirkt wird diese einseitige Migrationsbewegung durch das Gefälle in Löhnen und Arbeitsrechten, wie durch politische Instabilität oder begrenzte Entwicklungsmöglichkeiten in den Sendeländern. Diese müssen dann das Fehlen von Fachkräften für den Aufbau einer eigenen robusten Ökonomie verkraften und bleiben auf Ausbildungskosten sitzen, denen keine gesellschaftliche Leistung im Inland mehr gegenübersteht. Gedämpft werden können diese Wirkungen, wenn den Sendeländern die Ausbildung rückvergütet wird, die Migrant*innen Geld in ihre Heimatländer überweisen oder besser ausgebildet nach einer gewissen Zeit zurückkehren. Während die Migration selbst eine persönliche Entscheidung der Arbeiter*innen bleibt, können die Umstände aber auch dazu führen, dass der Brain Drain als politische Waffe eingesetzt wird. So warb die BRD nach 1949 ganz gezielt Fachkräfte aus der DDR an, die unentgeltlich dort ausgebildet wurden, aber sich größere materielle Vorteile im Kapitalismus erhofften und überlastete so das durch die Gesellschaft und nicht mehr durch die Familie finanzierte höhere Ausbildungssystem der DDR, die daraufhin zu strikten Migrationsregeln griff.
Diverse internationale Organisationen haben bereits versucht, diesem Phänomen durch ausgearbeitete Codices entgegen zu wirken. So erließ die World Health Organization den Global Code of Practice (2010) die Vereinten Nationen den Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (2018) oder die International Organization of Migration das International Recruitment Integrity System. Die International Labor Organisation beinhaltet ebenfalls entsprechende Regelungen in ihre Grundsätzen. Unter dem Label des Ethical Recruitment können sich nationale Programme oder private Recruiter zertifizieren lassen und somit einen Wettbewerbsvorteil sowohl bei Verträgen mit Staaten als auch auf den peripheren Arbeitsmärkten erlangen.
Der Care-Extraktivismus weist zu vergangenen Beobachtungen eines Brain Drains nun einige besondere Merkmale auf. Es sind nicht mehr nur die Ärzte und höheren Fachkräfte, die gesucht werden, sondern zunehmend auch gering- bis mittelqualifiziertes Pflegepersonal. Machten diese 2012 noch 14% der Migration im Gesundheitssektor aus, ist der Anteil auf 56% in 2021 angewachsen. Deutschland ist es daneben gelungen, sich als Flaggschiff der ethischen Anwerbung zu positionieren. Sowohl die WHO als auch die zuständigen Hochkommissare der UN loben das deutsche Triple-Win-Programm. Mit dem Wort Extraktivismus verweisen aber Kritiker*innen auf die Tatsache, dass Staaten oder Firmen hier einen Vorteil erreichen würden, für den sie kein hinreichendes Leistungsäquivalent selbst erbracht hätten.
Liberaler Extraktivismus
Die Autor*innen sprechen hierbei von einem „liberalen Extraktivismus“. Dieser wirkt sich wie folgt aus. Er betont die Rechte auf Freizügigkeit der Arbeitskraft, die nach Marx immerhin den freien Lohnarbeiter vom Fronknecht oder Sklaven unterscheiden. Arbeiter*innen dieses Recht zu beschneiden, kann kaum als progressiv gelten, da sie dann teilweise arbeiterfeindlichen Regierungen oder kapitalistischen lokalen Monopolverbänden schutzlos ausgeliefert wären. Allerdings versteckt sich der Teufel im Widerspruch, dass gesellschaftliche Arbeit als Privatarbeit erscheint. Denn von der Migration ist nicht nur die Arbeiter*in selbst betroffen, sondern auch die Menschen, welche die fehlende Arbeitskraft nicht mehr in Anspruch nehmen können. Für periphere Kapitalisten müsste man da keine Krokodilstränen vergießen, aber gerade im Gesundheitsbereich fehlen auch in der Peripherie Millionen an Arbeitskräften. Das Recht der Menschen auf Gesundheit wird also damit sehr wohl beschnitten. Wenngleich der Widerspruch ein objektiver und kein moralischer ist, ist die explizit ideologische Facette des liberalen Extraktivismus, dass er sich einseitig auf die Rechte zur Freizügigkeit stützt und gesellschaftliche Opportunitätskosten ausblendet.
Der kritische Feminismus wirft dabei einen speziellen Blick darauf, warum ausgerechnet der Gesundheitssektor nun so stark betroffen ist. Dieser ist ausgesprochen weiblich: 70% aller Arbeitskräfte und 90% aller Pfleger*innen weltweit sind weiblich. Dies entstammt zum einen der historischen Genese, dass Carearbeit in der frühen Neuzeit einseitig als weibliche Aufgabe definiert wurde, die zuerst im Familienverband geleistet werden sollte und bei der weiteren Kommodifzierung der Arbeitskraft eben diese Rolle sich auf den Arbeitsmarkt übertrug. Zum anderen liegt der besondere sexistische Charakter auch daran, dass der Bereich des Reproduktionssektors weitaus variabler ist als der des Produktionssektors. In letzterem herrschen ganz konkrete Nachfragen, die bei entsprechender Deckung mit Geld Berge versetzen können. Der Reproduktionssektor ist hingegen immer von der Konjunktur abhängig. Gibt es mehr Arbeiter*innen als zur Produktion notwendig, sinkt das Interesse des ideellen Gesamtkapitalisten an deren dauerhafter Gesunderhaltung und der Reproduktionssektor kann vernachlässigt werden. Damit befinden sich mehrheitlich Frauen in diesem wesentlich disponibleren Sektor, was auch die eigene materielle Unsicherheit verstärkt.
Gibt es Ethical Recruitment wirklich?
Da alle Theorie grau ist, wollten Tine Hanrieder und Leon Janauschek nun wissen, wie sich diese Strukturen in der Empirie bemerkbar machen. Dazu untersuchten sie das deutsche Triple-Win-Programm. Sie analysierten 75 offizielle Dokumente und 100 Websiten der wichtigsten Agenturen und Recruiter. Dank des Informationsfreiheitsgesetzes war den beiden Autor*innen der Zugang zu nahezu allen bilateralen Arbeitsabkommen bis Mitte 2022 möglich. 31 Interviewpartner aus Agenturen, Behörden, Gewerkschaften und zivilgesellschaftlichen Institutionen wurden befragt, natürlich auch zahlreiche Arbeiter*innen selbst. 23 stammten aus Deutschland, 17 waren männlich und 14 weiblich. Die Erkenntnisse wurden mit bestehenden Forschungen trianguliert.
Die westdeutsche Geschichte der Anwerbung von Pflegepersonal begann mit einer ersten Feststellung eines Pflegekräftmangels in den 60ern. Daraufhin wurden insbesondere aus Korea entsprechende Arbeiter*innen angeworben. Da in den 90er Jahren der Arbeitsmarkt in die Krise geriet, wurde von einer weiteren Liberalisierung abgesehen und nur eine geringe Zahl osteuropäischer Arbeiter*innen wechselte in den deutschen Gesundheitssektor. Mit der zunehmenden Integration des EU-Arbeitsmarktes konnte Deutschland dann in den den 2000ern hier sehr problemlos Arbeitskräfte, wieder meist aus Osteuropa, aufnehmen. Doch bereits mit Beginn der 2010er Jahre wurde klar, dass der europäische Binnenmarkt die Nachfrage nicht mehr decken könne und Deutschland beschloss ein aktiveres Handeln auf dem außereuropäischen Arbeitsmarkt. Seit 2012 hat sich die Immigration von Pflegekräften von 984 auf 17.502 mehr als versiebzehnfacht. Der Anteil an EU-Bürger*innen sank von 63% 2012 auf 6% 2021. Die Nicht-EU-Bürger*innen stammen aus den osteuroäischen Nicht-EU-Staaten wie Bosnien, Serbien und Albanien, zu 30% aus Asien und zu 13% aus der MENA-Region. Interessanterweise wurde die Migration aus dem Westbalkan dadurch gefördert, dass die Bundesregierung ab 2015 immer mehr Länder zu sicheren Herkunftsstaaten erklärte, was die Rekrutierung vor Ort und die Akkreditierung in Deutschland erleichterte.
Die neue Pluralität stellte die hiesige Ökonomie allerdings auch vor Probleme. So waren Anerkennungsverfahren kaum geregelt und die Integration der Arbeiter*innen war sehr problematisch. Kleines Beispiel: eine junge Vietnames*in wird ohne behördliche Hilfe kaum eine Wohnung in München bekommen, wenn die ersten Gehälter erst noch ausstehen und sie beim Recruiter verschuldet ist. Daher rief die Bundesagentur für Arbeit in Kooperation mit der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit das Triple-Win-Programm ins Leben. Dieses sollte nicht nur die Zusammenarbeit mit Recruitern strukturieren, sondern auch Integrationsregeln und -kurse organisieren, sowie bereits vor Ort die Voraussetzungen für eine Integration schaffen. Zudem können sich private Recruiter, die 75% des Vermittlungsvolumens ausmachen, auf freiwilliger Basis zertifizieren lassen und erhalten 6000 Euro Provision bei Vermittlung außerhalb eines 3.500-km-Radius.
In der Praxis
Aus der Sicht der migrierenden Arbeiter*innen zeigt sich ein gemischtes Bild. Die Arbeitskräfte werden, einmal voll anerkannt, nach Tariflohn, wenn vorhanden, bezahlt und haben sogar ein Verbot, in Leiharbeit geschickt zu werden. Verstöße gegen die Transparenz bei der Anwerbung, zu welchen Konditionen sie in Deutschland arbeiten, wurden noch nicht in großem Ausmaß festgestellt. Hilfe bei der Wohnungsvermittlung werde in vielen Fällen angeboten und die Sprachkurse seien hilfreich. Ein ungelöstes Problem bleibt. Die Anerkennungsverfahren seien immer noch lang, uneinheitlich und bürokratisch. Wenn es nur ein Jahr dauern würde, dann könnten sich die Arbeiter*innen glücklich fühlen. Selbst die Möglichkeiten zu beschleunigten Verfahren für einen Aufpreis von 411 Euro würden häufig absichtlich verschwiegen, weil sie durch die Behörden nicht erwünscht seien. Nicht einmal die Hälfte aller Recruiter haben sich als ethische zertifizieren lassen und es wurde festgestellt, dass Recruiter ihre Zertifikate vor allen Dingen dazu nutzen, höhere Preise für die Vermittlung zu begründen und vor schwarzen Schafen zu warnen, die eine Vermittlung zu Dumpingpreisen von 5000 € anböten. Recruiter gaben zudem an, dass es viele Versuche gäbe, über den Fakt hinweg zu täuschen, dass es etwa auf den Philippinen überhaupt keinen Überschuss an Pflegekräften gäbe, sondern im Gegenteil 100.000 fehlten. Daher gilt der dortige Markt sogar bereits als „überfischt“. Als Handelspartner könne Deutschland aber die philippinische Regierung unter Druck setzen, was als moderner Kolonialismus angesehen werde. Auf der anderen Seite klagten Recruiter über zu große Freizügigkeit der Arbeitskräfte, der es möglich sei, im Prozess der Migration den Recruiter zu wechseln, wenn ein anderer ein besseres Angebot mache. Einmal in Deutschland berichten viele Menschen von Diskrimminierungserfahrungen, die von rassistischer Abwertung („die kleine Vietnamesin“) zu sexueller Übergriffigkeit reichen können.
Wo bleibt der dritte Win?
Der Pferdefuß ist in allen Fällen der postulierte Nutzen für die Herkunftsländer. Selbst dem Programm fällt hier nichts besseres ein, als diesen in der „Entlastung ihres Arbeitsmarktes“ zu erkennen. Man wolle nur aus Ländern rekrutieren, die einen strukturellen Überschuss an Arbeitskraft aufwiesen. Dabei wird aber strukturell folgendes ausgenutzt. Die Gesundssysteme der Herkunftsländer sind entweder stark liberalisiert oder durch ihre Staaten nur prekär finanziert. Der Arbeitskräftemangel besteht also nur im Verhältnis zur zahlungsfähigen Nachfrage und nicht zum tatsächlichen Bedarf. Anderweitig gibt es keine messbaren Wertströme in die Herkunftsländer. In keinem einzigen der BLA ist tatsächlich eine Kompensation für die Ausbildungsleistung festgeschrieben. Vielmehr müssen die meisten Arbeiter*innen zunächst Schulden aufnehmen, die sie zuerst abzahlen, bevor sie überhaupt Geld in die Heimatländer zurück schicken können. Und auch dann hilft Geld nicht beim Aufbau einer robusten Ökonomie, sondern verfestigt nur den Status Quo.
Das Triple-Win-Szenario steht auch wegen Vorwürfen des Brain Waste in der Kritik. So erkennt Deutschland im Zweifelsfall immer weniger Qualifikation an, als die Arbeitskräfte eigentlich mitbringen, was individuell gesehen zu einem Deskilling der Arbeitskraft führt und global zu einer Entwertung und Verschwendung der in die Ausbildung gesteckten Ressourcen.
Da diese Befunde so offensichtlich sind, haben sich bereits ILO und WHO dahingehend geäußert, dass mehr Sendeländer die Hilfe internationaler Organisationen in Anspruch nehmen sollten. Sie sollten bessere Verträge aushandeln und ihre Interessen aktiver vertreten. Aber hier stellt sich die Frage, wer denn überhaupt für die Kompensation aufzukommen habe. Die meiste Migration läuft über private Recruiter, die wiederum einer mittlerweile auch großflächig privatisierten Pflegeindustrie die Arbeitskräfte anbieten. Dass der deutsche Staat hier letztendlich gar nicht mehr macht, als die Anerkennung zu regeln, stellt für ihn die Ausrede dar, für keine Kompensation aufkommen zu müssen. Die Autor*innen kommen jedenfalls zu dem Fazit, dass sich BLAs für die Sendeländer faktisch gar nicht lohnen.
Zusammenfassung
Das Triple-Win-Programm Deutschlands zeigt den Funktionsmechanismus des alltäglichen Imperialismus auf. Das Programm selbst ist nicht skandalös. Die Arbeitsbedingungen sind nicht besonders schlecht, die Rekrutierungsmethoden nicht besonders verbrecherisch, die Erfahrungen durchwachsen. Und wie könnte eine Linke denn dagegen argumentieren, dass eine Arbeiter*in aus Indien nicht ein individuelles Recht besitze, ihren Arbeitsplatz und Lebensmittelpunkt aus freien Stücken zu wählen anstatt zum Aufbau der eigenen Nation verpflichtet zu werden. Der Care Extraktivismus verläuft nicht auf der Ebene des skandalösen Verstoßes gegen geteilte Normen, sondern auf der Ebene der Berufung auf ethische Normen zur Durchsetzung des stummen Zwangs der Kapitalverhältnisse gegen alle beteiligten. Gegen die konkrete Arbeiter*in, die auf die höheren Löhne in Deutschland angewiesen ist, um ihre Familie zu ernähren. Gegen die peripheren Länder, denn einerseits die Marktöffnung aufgezwungen wurde und die sich an ein paar Versprechen auf Investitionen klammern, obwohl die eigene Gesundheitsversorgung vor dem Kollaps steht. Der alltägliche Imperialismus wird durch Verhältnisse zementiert, die auf der einen Seite die Überausbeutung der Peripherie durch die Zentren sicherstellt und auf der anderen Seite dann diese Überprofite nutzt, um die Arbeitskräfte anzuwerben, zu deren Reproduktion man sich nicht mehr im Stande sieht, gerade weil die Ökonomie nicht auf Versorgung der Menschen, sondern die Maximierung von Profiten und die Öffnung neuer Märkte ausgelegt ist. Wer immer einen besonders krassen Fall erwartet, verliert vielleicht den Blick für die Banalität der Gewalt im Zeitalter des Monopolkapitalismus.
Literatur:
Hanrieder, T. & Janauschek, L. (2025): The ‘ethical recruitment’ ofinternational nurses: Germany’s liberal health worker extractivism. In: Review of International Political Economy. Jahrgang 32. Ausgabe 4. S.1164-1188.