Sanktionen machen Feinde der Feinde zu Feinden

⋄ Sanktionen sind neben bi- und multilateralen Gesprächen, sowie militärischen Interventionen das wichtigste Mittel der internationalen Politik geworden. ⋄ Über die Wirkungen der Sanktionen – sowohl im Zielland als auch in Drittländern – ist jedoch noch vieles ungewiss. ⋄ Abraham L. Newman und Qi Zhang haben in der Review of Political Economy die Sanktionen 2010 gegen den Iran untersucht. ⋄ Sie haben die Kreditmöglichkeiten von politischen Partnern und geografischen Nachbarländern des Iran zwischen 2002 und 2015 untersucht. ⋄ Die Auswirkungen für die jeweiligen Länder übertrafen die der Weltfinanzkrise; selbst wenn die Nachbarn des Irans eigentlich dem Atomprogramm negativ gegenüberstanden.

Es ist eine politische Binsenweisheit, dass man über die wirklichen Auswirkungen von Wirtschaftssanktionen kaum Bescheid weiß. Dabei haben sie sich in den letzten Jahren zu einem der wichtigsten politischen Druckmittel jenseits militärischer Interventionen entwickelt. Man sollte daher meinen, die herrschenden Klassen ein bescheidenes Interesse daran haben dürften, mehr über den Nutzen und Schaden zu erfahren. Ein Schelm könnte aber auch vermuten, dass man es gar nicht so genau wissen möchte. Denn betroffen sind in der Regel nicht nur verfeindete Zielländer, sondern auch unabhängige Staaten oder gar Verbündete. Abraham L. Newman und Qi Zhang haben in der Review of Political Economy die Sanktionen 2010 gegen den Iran untersucht und überprüft, wie sie vermittelt wurden und wer von ihnen betroffen war.

Wirtschaftssanktionen

In einer globalisierten Ökonomie sind wirtschaftliche Sanktionen zwischen Gesprächen als leichtestem und militärischen Interventionen als härtestem Mittel zu einem der wichtigsten Instrumente der internationalen Politik aufgestiegen. Während die USA gegen Nordkorea und Kuba bereits seit Jahrzehnten Embargos verhängt haben, stehen insbesondere die Sanktionen gegen China, Russland und den Iran als wirtschaftliche bedeutende Staaten auf der Bühne des diplomatischen Interesses. Besonders pikant macht die US-amerikanische Sanktionspolitik, dass sie über diverse Mechanismen auch jene ausländische Körperschaften für Zuwiderhandlungen bestraft, obwohl sie nur auf dem US-Markt tätig, aber eigentlich gar nicht Teil der US-Jurisdiktion sind. Damit werden auch Akteure getroffen, die eigentlich als Handelspartner und potentielle Verbündete auftreten. Dies kann zu zwei Effekten führen. Entweder kann dadurch die Kontrolle über verbündete Staaten weiter ausgebaut werden, wenn sich diese aus Opportunitätsgründen dem jeweiligen Sanktionsregime unterwerfen. Es kann aber auch zu Entkoppelungsstrategien führen, wenn die Handelsbeziehungen zum Zielland der Sanktionen wichtiger sind als die zum sanktionierenden Land. Da die Wall Street immer noch das Rückgrat des westlichen Finanzsystems bilden, kann sich noch kaum ein Unternehmen wie die Deutsche Bank leisten, US-Sanktionen einfach zu ignorieren. Woanders in der Welt werden durchaus Strategien entwickelt.

Ein zweiter Widerspruch tut sich darunter auf. Wirtschaftssanktionen können als eine Privatisierung der Sicherheitspolitik verstanden werden. Der Grundgedanke ist, dass international agierende Banken bereits aus Eigeninteresse die Wege ihres Geldes überwachen und deren Analysewerkzeuge auch staatlich nutzbar gemacht werden können. Das Problem hierbei ist, dass Aufgaben und Ziele des ideellen Gesamtkapitalisten auf Einzelkapitalisten übertragen werden, deren Interessen in der Regel nicht identisch sind. Man denke nur an Marxens bekannten Ausspruch:

„Das Kapital hat einen Horror vor Abwesenheit von Profit oder sehr kleinem Profit, wie die Natur vor der Leere. Mit entsprechendem Profit wird Kapital kühn. Zehn Prozent sicher, und man kann es überall anwenden; 20 Prozent, es wird lebhaft; 50 Prozent, positiv waghalsig; für 100 Prozent stampft es alle menschlichen Gesetze unter seinen Fuß; 300 Prozent, und es existiert kein Verbrechen, das es nicht riskiert, selbst auf Gefahr des Galgens. Wenn Tumult und Streit Profit bringen, wird es sie beide encouragieren. Beweis: Schmuggel und Sklavenhandel.“

MEW 23. S. 788.

Ein dritter Widerspruch ist die Resilienzbildung in den betroffenen Staaten. Solange die USA ihre Sanktionspolitik nur gegen kleinere Staaten, wie Nordkorea oder Kuba betrieben, gab es für die betroffenen Länder kaum Möglichkeiten, Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Seit jedoch auch zunehmend größere Staaten wie Russland und China ins Kreuzfeuer geraten, ist das Interesse gewachsen, sich prinzipiell unabhängiger von Wall Street und Dollar zu machen. Das drückt sich zum einen in einem beständigen Zuwachs des Anteils am internationalen Handel aus, der nicht in US-Dollar, sondern in den jeweiligen Handelswährungen abgewickelt wird. Randbemerkung: Für die USA ergibt sich hieraus das Problem, dass der US-Dollar enorme imperialistische Renten eingebracht hat, mit denen wiederum das teure Militär finanziert werden konnte (Näheres hier). Mit neuen Finanzmärkten steigt auch die Möglichkeit bisheriger Zielländer von Sanktionen, selbst welche zu erlassen, wie es China im Dezember 2021 gegen Litauen tat, als die Volksrepublik dem Baltenstaat vorwarf, zu gute Kontakte zum Dalai Lama zu pflegen.

Durch diese drei großen Widersprüche sind Sanktionen also keinesfalls so gewinnbringend und milde, wie gerne dargestellt. Vielmehr tragen sie zur politischen Blockbildung bei und durch die zunehmende Wirkungslosigkeit steigt die Gefahr zur Nutzung militärischer Interventionen oder wenigstens Abschreckung wieder.

Derisking und Kaskaden

Man kann die politökonomischen Mechanismen, welche die Sanktionen in Gang setzen, auch etwas feiner sezieren. Was zum Beispiel ganz konkret sinkt, ist die Bedeutung der Korrespondenzbanken in den USA. Denn das SWIFT-System ist kein metastaatliches Instrument, sondern wird von amerikanischen Banken umgesetzt. Möchte beispielsweise ein deutsches Unternehmen Öl aus dem Iran beziehen, dann hat es lange Zeit den Handel, wie im Ölhandel üblich, in Dollar abgewickelt. Der konkrete Umtausch der jeweiligen Währungsreserven der Banken in US-Dollar und zurück wurde dabei von so genannten Korrespondenzbanken durchgeführt, die ihren Sitz in den USA haben und damit den US-Sanktionen unterliegen. Gibt es also eine Finanzsanktion gegen den Iran, gibt es keine Möglichkeit mehr für eine deutsche Bank, auf dem herkömmlichen Weg, Ölhandel zu betreiben, außer man setzt sich dem Risiko einer Strafe aus. Dabei ist unter der Obama-Administration die durchschnittliche Strafe für die Hintergehung von Sanktionen im Vergleich zur Bush-Regierung um das 230-Fache auf durchschnittlich 28 Millionen Dollar gestiegen. Das führt nun dazu, dass Banken zunehmend keinen Handel über Korrespondenzbanken betreiben. Innerhalb nur eines Jahrzehnts hat der Handel über Korrespondenzbanken – außer in Lateinamerika – um durchschnittlich 40% abgenommen. In einer Umfrage der Weltbank gaben 95% der befragten Akteure an, dies wegen der Geldwäsche- und Terrorfinanzierungsgesetze zu tun, 90% wegen der Sanktionen als solcher und 85% wegen der Compliance-Regelungen.

Ein solches Derisking findet aber auch in anderer Richtung statt. Insbesondere kurz nach dem 11. September 2001 wurden in den USA und der EU zahlreiche Gesetze erlassen, die sich unter dem Label Know Your Customer’s Customer zusammenfassen lassen. Dabei werden Firmen selbst dafür verantwortlich gemacht, wenn ein Zulieferer oder der Zulieferer eines Zulieferers gegen Sanktionen verstößt. Da sich letztendlich aber nicht die vollständigen Lieferketten überprüfen lassen, müssen Banken eine Wahrscheinlichkeitsrechnung anstellen. Wenn sie auf einem nationalen Markt tätig sind, besteht eine bestimmte Gefahr, dass Akteure dieses Landes sich sanktionswidrig verhalten. Die Gefahr steigt mit geographischer und politischer Nähe zum Zielland der Sanktionen. Eine Bank wird nun eine Abwägungsetnscheidung treffen, ob ein Markt wichtig genug ist, die Gefahr einer Strafe einzugehen oder ob man lieber seine Geschäfte dort prinzipiell cancelt. Ein solches Opfer finden wir wieder im Baltikum. In Lettland waren einige wenige Banken daran beteiligt, den internationalen Handel für russische, azerbaidschanische und ostukrainische Banken aufrecht zu erhalten. Die Folge war, dass Korrespondenzbanken ihre Geschäfte im unbedeutenden lettischen Finanzmarkt weitestgehend einstellten, aus Angst einer der Handelspartner könne zu den schwarzen Schafen gehören. Damit war aber auch Lettland selbst eine Zeit lang vom internationalen Handel weitgehend abgeschnitten, da private Unternehmen nicht an US-Dollar kamen. Somit wurde ausgerechnet ein Land, das politisch scharf rechts und antirussisch ausgerichtet ist, selbst Zielland der gegen Russland gerichteten Sanktionen.

Die Studie

Die beiden Autoren Abraham L. Newman und Qi Zhang wollten nun wissen, wie allgemeingültig solche Effekte sind und untersuchten die Finanzflüsse von 31 kapitalexportierenden und 162 kapitalimportierenden Ländern rund um den Iran und die 2010 verhängten Sanktionen. Zum Zeitpunkt der Studie wurden 68% der etwa zweitausend verschiedenen Wirtschaftssanktionen der USA gegen den Iran verhängt. Genauer gesagt, wurde überprüft, ob die Hypothesen stimmen, dass angesichts der Wirkungen von Sanktionen auf Drittstaaten sowohl Nachbarländer als auch politisch verbündete Länder ihren Finanzverkehr mit sanktionierten Ländern einstellen. Als Nachbarländer wurden dabei alle 13 Staaten gezählt, die sowohl eine Landgrenze wie auch eine maritime Grenze mit dem Iran teilen. Die politische Nähe wurde über das gemeinsame Abstimmungsverhalten bei UN-Resolutionen bestimmt. Darüber hinaus sollte untersucht werden, ob nicht nur die sanktionierten Länder die Defizite im Handelsverkehr durch Kapitalbewegungen mit Offshore-Banken ausgleichen, sondern auch die sekundären Länder.

Der Untersuchungszeitraum erstreckte sich von 2002 bis 2015, damit die Wirkung der Sanktionen im Jahre 2009/10 mit einem vorangegangenen Zeitraum verglichen werden kann. Nach der Lockerung der Sanktionen im Jahr 2016 mit dem Atomdeal setzte Trump zwar viele Sanktionen 2018 erneut um, wobei wichtige Staaten wie die EU aber nicht folgten. Daher wurde dieser etwas jüngere Zeitraum nicht mehr betrachtet. Mathematisch wurden die Daten in einer Unterschiede-der-Unterschiede-Methode ausgewertet, da sich Finanzmarktdaten immer auch von selbst sehr dynamisch entwickeln und so die Abweichungen von den ohnehin basierenden Trends sichtbar gemacht werden kann. Das ist zum Beispiel deshalb wichtig, da die Weltfinanzkrise in den Betrachtungszeitraum fällt, die unabhängig von den Sanktionen zu Veränderungen auf den Kapitalmärkten geführt hat. Die abhängige Variable waren dabei garantierte Kredite. Als Kontrollvariable wurde das Bruttoinlandsprodukt bzw. dessen Wachstum genutzt, unter der Maßgabe, dass ein steigendes BIP auch zu steigendem Kapitalhunger führe, der durch die Sanktionen dann schlechter bedient werden könne. Die Daten stammten im Wesentlichen aus Veröffentlichungen der Weltbank.

Ergebnisse

Und die Ergebnisse bestätigten die Hypothesen uneingeschränkt.

Während die Sanktionen natürlich einen allgemeinen Einschnitt in die Kreditmöglichkeiten des Iran bedeuteten, gibt es einen signifikant stärkeren Effekt sowohl für benachbarte als auch für verbündete Staaten. Als konkretes Beispiel führten die Autoren Bahrain an, dessen Kapitalverkehr in den Iran zwischen 2009 und 2015 um 33% zurückging, während der weltweite Rückgang nur 14% betrug.

In umgekehrter Richtung des Kapitalflusses bestätigte sich auch die These der Autoren, dass die Nachbarländer und Verbündeten stärker auf Offshore-Banken ausweichen mussten, bei beiden durchschnittlich etwa über 30%.

Multinationale Banken, die stark vom Dollar abhängig waren, verließen die jeweiligen Ländern hingegen im großen Stil. Zwischen 2010 und 2014 zogen sich etwa 65 von einst 155 Großbanken vollständig aus den Nachbarländern zurück. Das Geld kam also nun größtenteils aus Hochrisikogeschäften mit Banken in Steuerparadiesen, was allerdings zu einer erheblichen Verschlechterung der Kreditkonditionen und damit auch der Konkurrenzfähigkeit der Ökonomien führte. Der Einfluss der Iran-Sanktionen war zusammenfassend für beide Ländergruppen größer als die Weltfinanzkrise.

Zusammenfassung

Die Untersuchung von Newman und Zhang zeigt, dass das Sanktionssystem, das sich seit dem Beginn des Kriegs gegen den Terror 2001 etabliert hat, zu zunehmend problematischen Wirkungen für die Bourgeoisie der westlichen Staaten führt. Denn erstens ist das imperialistische Finanzkapital auf den Export von Kapital angewiesen, der durch die Sanktionen selbst sehr stark eingeschränkt wird. Sanktionen beeinträchtigen jedoch nicht nur den Kapitalexport in das sanktionierte Land, sondern auch wesentlich zu den Nachbarländern und Verbündeten, was im Falle des Irans etwas zwischen 30 und 50 Ländern ausmachen sollte. Grund ist die Wirkungsweise, dass der ideelle Gesamtkapitalist seine Aufgabe an die Einzelkapitalisten überträgt und diese im Falle des Vergehens sanktioniert. Der Kapitalexport der Einzelkapitalisten ist hingegen notwendig für die Kapitalakkumulation und Reproduktion des Gesamtkapitalisten, womit sich dieser durch die eigenen Sanktionen schwächt. Das Sanktionsregime ist dabei so eingerichtet, dass das Finanzkapital aus Angst vor zu großen Geldstrafen oder Rufschädigung selbst dann Kapital nicht exportiert, wenn es eine gute Chance gäbe, dass der Export doch im Interesse des Gesamtkapitalisten gelegen hätte. Aus dieser inneren Widersprüchlichkeit des kapitalistischen Sanktionsregimes ergibt sich also eine eigene Schwächung. Reformorientierte Ansätze könnten hier rechtliche Modifizierungen vorschlagen, die den eigentlich erwünschten Kapitalexport wieder in Gang setzen könnten. Aber erstens würde dies neue Schlupflöcher für die Einzelkapitalien eröffnen, die Sanktionen auch dort zu umgehen, wo sie erwünscht sind. Und zweitens könnte es schon zu spät sein.

Denn durch die Sanktionen gegen den Iran, aber auch Russland und China, wurden mittlerweile sehr viele Länder durch die Sekundärwirkungen getroffen und mussten eine spürbare Erhöhung der Zirkulationskosten des Kapitals hinnehmen. Auf diese Entwicklung haben wichtige Akteure bereits reagiert und sich von SWIFT, aber auch von Offshore-Banken unabhängige Handelskanäle aufgebaut. Da die Sekundäreffekte der Sanktionen Nachbarländer wie Verbündete gleichermaßen treffen, ist auch klar, was ein Bündnis wie die BRICS+ eigentlich zusammenschweißt. Die Sanktionen mögen auf den ersten Blick als weiches Mittel gelten, auf den zweiten Blick haben sie aber in der Vergangenheit einen eigenen alternativen Finanzblock geschaffen, der den Kapitalexport der imperialistischen Ländern zunehmend vor politische Grenzen setzt. In der imperialistischen Konkurrenz ist das jedoch nichts Gutes, erhöht eine solche Entwicklung wieder die Bedeutung von bewaffneten Konflikten, gegen die sich eine proletarische Friedensbewegung rüsten muss.

Literatur:

Newman, A. & Qi Zhang (2024): Secondary effects of financial sanctions: Bank compliance and economic isolation of non-target states. In: Review of International Political Economy. Jahrgang 31. Ausgabe3. S.995-1021.